4600万元的村企，被“明星书记”搞垮了

“明星书记”成了“阶下囚”，他主导创办的村办企业也垮了。

近日，长春市宽城区欣园街道五星村原党委书记、村委会主任杜一宝被通报盲目铺摊子、上项目，搞“政绩工程”。当中先后使用4600余万元集体资金成立三家村办企业，目前，两家企业严重亏损，一家企业倒闭的细节引发热议，这一大多由村集体出资设立的企业模式，重新引发舆论关注。

图/长春市宽城区党员教育中心视频截图

村办企业蓬勃发展于20世纪80年代。国家统计局在2001年发布的公报中显示，截至1996年，全国共有村办企业超过51万个。随着产权制度改革，部分村办企业改制成为股份合作制或私营企业。在乡村振兴战略推动下，一些地方重新探索村办企业作为增收路径，但现实的运行状况却并不乐观。有数据显示，截至 2020年底，仍有超过45%的村集体经济处于“空壳化”状态。

就职于山东莱州市农业农村局的梁凤敏在2021年的调研中指出，在当地9个城区驻地或经济较发达乡镇的45家村集体企业中，正常经营的企业有38家，余下7家企业属于注册后未运行或停止运营。而这38家企业中，有18家近三年未向村集体上缴利润，除个别因违法违纪问题正在接受调查外，其他均自述经营不善，企业利润低或没有利润。

多位专家也对中国新闻周刊指出，当前村办企业面临基础薄弱、发展目标偏离和运营低效“三重困境”。一些企业未经充分调研和论证仓促上马，最终因经营不善沦为“空壳”。 更有甚者，因权责不清、管理混乱，出现了“挣钱是个人，亏本是企业”的怪象。

明星书记与“政绩幻影”

五星村位于长春市宽城区城乡接合部，是典型的城中村。

1986年，杜一宝从部队复员后，先后担任毛织厂、水玻璃厂厂长和建筑公司经理。2010年，他高票当选为村委会主任时，村民评价他有“军人的精干、企业家的头脑”。

彼时，五星村面临着城镇化推进中的现实难题：大部分土地被征收，失地农民增多，村集体资产为70万元。

为了解决村民的就业问题，同年12月，杜一宝组建了长春市星运房地产开发公司，承揽建设工程。

展开全文

两年后，五星村原村委会办公楼和物流园区被收储，杜一宝将目光投向村内一片废弃的鱼塘。仅用了两个月时间，废弃鱼塘被填平夯实。

2013年9月，一个投资1.5亿元，占地7.2万平方米，集住宿、餐饮、配货、停车、仓储为一体的综合性物流园区问天物流园建成。据《吉林日报》报道，投入使用当年收入500万元，到2019年，达到700万元。

杜一宝曾介绍，“问天物流园”寓意“为百姓谋利益问心无愧，干工作实实在在天道酬勤”。

2014年，长春市星运房地产开发公司注销。2016年，在杜一宝主导下，长春北城水上乐园有限公司成立。公开资料显示，乐园逐步扩展为集娱乐、住宿、餐饮为一体的综合体，日接待能力超过3000人。2016至2018年，实现营业收入100余万元。至2019年，五星村村集体资产规模近5亿元，村民人均年收入超过3万元。

连续创办企业且初见成效，为他赢得了“明星书记”的称号。2020年，他被全国“村长”论坛评为“十大杰出村官”。

然而，光环背后，隐患已悄然滋生。

自2021年起，村集体企业接连陷入困境。当年，问天物流园注销。随后，长春北城水上乐园陷入多起合同纠纷。一份裁判文书披露，该乐园与某公司签署票务总代理合同，约定履约期为2018年5月到2020年5月，然而仅履约10个月就再无新的预付票款消耗，最后一次对账停留在2019年2月，后续再无产品交付。

政企不分

五星村村企危机的形成并非一朝一夕。多位知情人士向中国新闻周刊透露，该村多个集体项目的启动资金来自征地补偿款和银行贷款，前期没有经过可行性论证，所欠债务只能“慢慢消化”。

盲目决策，实际是许多村办企业失败的共性特征。云南省乡村振兴研究院特聘研究员许玉贵对中国新闻周刊指出，不少村企是为完成乡镇政府的要求 “为建而建”，导致建立起来后不知道干什么。

更值得警惕的是，部分村企设立的初衷并非经营产业，而是为了获取基础设施项目的财政资金，导致在项目竣工后长期无实质性运转，甚至因此形成债务负担。

多位专家告诉中国新闻周刊，村办企业出现经营问题的核心症结在于政企不分。

多地村委和村企由“同一套班子”管理。以五星村为例，问天物流园和长春北城水上乐园的法定代表人为杜一宝，在2019年，乐园的法定代表人变更为该村时任党委副书记李成军，他同时也是执行董事兼总经理。

中国农业大学经济管理学院教授王玉斌接受中国新闻周刊采访时表示，这种既负责村务又负责企业的模式下，村办企业难以按照现代企业制度进行所有权与经营权有效分离，行政与市场行为容易混淆。

王玉斌进一步指出，集体成员和集体资产管理者之间存在着委托代理关系，由集体成员构成的农民集体拥有集体资产所有权，但集体资产的实际控制权却由管理者掌握，而管理者并不是经营风险的主要承担者。这种权力和责任不对称的格局下，叠加资源配置和市场研判方面的短板，部分村企负责人难免出现盲目跟风、冲动决策或政绩追求，最终因决策失误造成集体资产流失，甚至滋生权力滥用与腐败风险。

问题不仅限于治理结构的错位。北京大学乡村振兴研究院院长雷明对中国新闻周刊说，村企作为企业本身应具有市场属性。然而，目前不少村办企业在设立和运营中，并未真正按照市场主体的标准来构建。这些管理人员大多不具备现代企业管理知识，仍然沿袭管理村庄的方法管理企业，显然难以适应现代企业经营的需要。

资金运作方面的问题同样突出。雷明指出，村办企业资金大多来源于财政拨款或帮扶资金，资金成本低，导致管理者缺乏风险意识，市场定位模糊，容易异化为“政绩工程”。

村企普遍面临优质资源相对匮乏、资金来源渠道较为有限等现实制约，难以有效对接项目和适应市场新业态变化。王玉斌指出，在此基础上推进公益性民生项目，往往会陷入被动垫资和入不敷出的困境。此外，一些村企在政策引导下选择推进“先建后补”项目时往往放大和加码，项目启动的盲目性和管理上可能存在的漏洞，一旦资金到位过晚或因财务管理不规范拿不到专项资金，就会出现烂尾和空置，导致集体资产浪费和流失。

政企不分还带来另一个后果：“账务不分。”王玉斌指出，集体经济兼顾公益性与经营性，但现实中，民生公益性支出被混入企业账目、企业经营性行为受到公益性财政审批流程限制导致低效率等问题难以避免。特别是在“村财镇管”背景下，企业经营性行为支出决策需要履行冗长的审批流程，其市场反应能力可能会受到较大影响。

例如，浙江衢州市常山县曾公开过几家村办集体企业收入在村办集体企业入账，但部分项目支出却在村级财务中列支，衢江区某村办企业营业收入计在企业，而部分劳务费用却由村经济合作社支付的案例。

有时，“账务不清”会更进一步演变为“资金侵占”。

五星村便是典型案例。2023年7月，长春市宽城区纪委通报称，杜一宝任五星村党委书记、村委会主任期间，采取虚增会议费用、虚构修路款、虚增供暖燃料费用等方式，分3次套取村集体资金共计62.8万元，用于个人使用。就在他被罢免村委会主任职务的两个月前，该村村委会原副主任杨小宁因涉嫌严重违纪违法正接受纪律审查和监察调查。

明确责权利

“权责利不清，是许多村企管理混乱的制度性根源。”雷明指出，要摆脱制度性困境，村企亟须向真正的企业化运作转型，明确对应的责权利。王玉斌建议借鉴国企改革经验，推动所有权与经营权分离，让懂管理的职业经理人运营村办企业，而村集体作为出资人行使监督权。

迈出这一步，首要难题是人才瓶颈。雷明表示，应对村干部进行专业培训或引入职业经理人。

不过，王玉斌在调研中发现，当前村级治理中，能同时兼具党务管理、生产经营和市场交易能力的复合型人才极为稀缺。党支部书记与村主任“一肩挑”制度推行过程中，有的村难以找到理想的带头人，老党员因市场经营知识欠缺难以适应企业管理工作，青年人大量外流背景下部分优秀返乡青年又可能因非党员身份等约束无法成为“一肩挑”人选。

为有效缓解这一结构性问题，近年来全国各地推进“新型职业农民培训”。2022年3月，农业农村部、财政部又启动了乡村产业振兴带头人“头雁”项目，拟在五年内培育10万名“头雁”。

“但与全国约60万个村产业发展实际人才需求相比，缺口很大。”王玉斌强调，这些返乡创业青年多为“农二代”或拥有“三农”情怀、受教育程度较高的群体，但在一定程度上存在重复培养或培训科目与实际需求不符等问题，即使全为有效培训，也远远满足不了实际需求。

治理能力的提升，也离不开监管机制的完善。雷明认为，应推动村企设立独立的董事会与监事会，健全审计制度和财务公开。与此同时，王玉斌表示，既要加强村干部管理，如绩效考核、定期轮岗等，也要加强警示教育，营造不敢腐、不能腐、不想腐的氛围。

事实上，制度探索早已开始。2010年，村务监督委员会被写入村民委员会组织法，该委员会被赋予负责村民民主理财和监督村务公开的职责，在一些村企中逐渐发挥作用。

湖北孝昌县新岗村的实践便是样本。2011年，当地通过村民入股设立股份制建材企业，明确所有重大投资需经村民代表大会讨论通过，财务收支每月报表公开。村委对企业账目实行双重监督，并设立专门账户，确保资金用于再投资而非私分。截至2024年，村集体年收入已达53.4万元。

山东龙口市尹村的经验亦具参考价值。自1985年起担任村党支部书记的刘玉祥，将村里的粉丝作坊发展成了如今资产3000多万元的村办企业。他对中国新闻周刊强调，最重要的是，“账不能乱套”。 该村严格执行企业账务签字审批、对账入库、每月报表制度，并设立“分账”机制：每年从粉丝厂利润中拿出50万元作为“村财乡管”，由镇政府统筹用于村集体福利发放及公共基础设施支出，如高龄老人和经济困难群体补贴、路灯、村道建设和维护等；其余部分作为企业流动资金用于再发展。

合理的激励与利益分配机制同样关键。许玉贵指出，在资金层面，县乡政府可通过财政注资、专项基金支持等方式，缓解企业初期投入压力；至于村企内部，可按照责权利对等的原则，对公司管理人员、技术人员和职工，根据岗位职责和工作业绩，给予相应的薪酬、奖金和表彰奖励，让中下层人员有职务上升的空间。

“最终目标是构建一个真正的市场化企业，使其在市场中可持续运作，并成为带动农村经济发展的坚实力量。”雷明说。

记者：解雪薇（xiexuewei@chinanews.com）

编辑：胡韵